Gouvernance des données et open data : l'Afrique de l'Ouest face à son retard

Un pays peut-il piloter son développement sans connaître précisément sa population, ses naissances, ses récoltes ou ses élèves ? En Afrique de l'Ouest, la question n'est pas rhétorique. La donnée ouverte, fiable et exploitable est devenue un actif de souveraineté autant qu'un instrument de redevabilité, et l'Afrique vient de signer la plus forte progression de toutes les régions du monde dans l'évaluation Open Data Inventory (ODIN) 2024/25, avec un bond moyen de 23 %. Pourtant cette dynamique masque un point de départ très bas et un paradoxe persistant : l'intention politique progresse plus vite que la capacité réelle à produire, héberger et diffuser de la donnée utilisable. C'est dans cet écart, entre l'ambition affichée et l'exécution, que se joue aujourd'hui la qualité des politiques publiques de la région.

Un progrès réel, mais un point de départ très bas

Le signal de 2024/25 est sans ambiguïté positif. Selon Open Data Watch, l'ODIN couvre désormais 197 pays, le nombre le plus élevé jamais évalué, à travers 22 catégories de statistiques officielles, et la progression moyenne de 23 % du score africain est la plus forte de toutes les régions du monde cette année-là. L'Afrique de l'Ouest figure explicitement parmi les sous-régions ayant le plus progressé. Mais ce rattrapage part d'un niveau faible et reste inégal. Dans le classement ODIN 2024/25, le Nigeria, première économie de la région, n'obtient qu'un score global de 56 (96e rang mondial), résultat d'une couverture de 48 et d'une ouverture de 63. Le Togo le suit de près à 55 (101e mondial), avec une couverture de 55 et une ouverture de 54. Les autres pays ouest-africains évalués se situent en deçà. Aucun ne s'approche des standards des données ouvertes de référence, et la première économie régionale reste sous la barre médiane mondiale.

Le rattrapage n'est pas une fatalité : la leçon des trajectoires

La tentation est grande de lire ces scores comme un état structurel, presque immuable. C'est l'inverse que montrent les trajectoires. Le mouvement open data n'a véritablement émergé sur le continent qu'au début des années 2010, et le rythme de rattrapage récent prouve qu'un score ODIN se construit, ou se perd, en quelques cycles d'évaluation. La progression continentale moyenne de 23 % en un seul exercice 2024/25 (Open Data Watch) illustre un effet de rattrapage rapide : les pays partis de bas peuvent gagner beaucoup de points lorsque les fondamentaux, portail national, formats ouverts, publication régulière, sont mis en place. À l'inverse, le digital ouest-africain a payé cher l'absence de redondance : la rupture de plusieurs câbles sous-marins en mars 2024 a privé d'accès Internet une large partie de la côte ouest-africaine, rappelant que l'ouverture des données repose d'abord sur une infrastructure résiliente.

Cette dynamique se lit aussi dans l'économie numérique, dont les données ouvertes sont un intrant. À l'échelle du continent, la part du numérique dans le PIB est passée d'environ 1,1 % en 2012 à près de 5,2 % attendus fin 2025, avec une projection de 8,5 % à l'horizon 2050. Autrement dit, la valeur créée par la donnée croît plus vite que la moyenne de l'économie. Le graphique ci-dessous met en regard cette montée de l'économie numérique et le rattrapage en cours de l'open data : deux courbes orientées dans le même sens, qui dessinent une fenêtre d'opportunité, à condition de ne pas laisser l'infrastructure et la gouvernance prendre du retard sur l'usage.

Les mécanismes du retard : trois verrous, pas une fatalité culturelle

Pourquoi l'Afrique de l'Ouest reste-t-elle en retard malgré l'élan ? Le retard n'est pas une question de volonté politique, désormais largement affirmée, mais d'une chaîne de production de la donnée qui casse à trois maillons précis. Décomposer ces mécanismes est la condition pour agir au bon endroit plutôt que de financer des portails vides.

Premier verrou : l'exploitabilité

Le principal obstacle n'est pas l'absence de données, mais leur format. Selon l'Africa Open Data Index de l'Open Knowledge Foundation, seuls 14,5 % des jeux de données publics évalués sur le continent (61 sur 420, dans 30 pays) sont diffusés dans au moins un format lisible par machine ; l'essentiel reste prisonnier de rapports imprimés, de PDF ou de pages HTML. Concrètement, une donnée enfermée dans un PDF ne peut être ni agrégée, ni croisée, ni réutilisée à grande échelle : elle existe sans servir. La même réalité se lit dans l'Open Data Barometer (4e édition, 2016), où l'Afrique subsaharienne affiche une préparation (readiness) de 27, mais une mise en oeuvre qui chute à 12 et un impact à 10. L'intention est là, l'exécution opérationnelle ne suit pas.

Deuxième verrou : l'infrastructure souveraine

Gouverner ses données suppose de pouvoir les héberger localement. Or, selon les estimations sectorielles, l'Afrique de l'Ouest ne compte qu'une vingtaine de centres de données, part minime d'un parc continental concentré en Afrique australe (l'Afrique du Sud à elle seule en réunit plusieurs dizaines). Ce déficit pèse sur la souveraineté numérique et la résilience des services publics. Il se double d'un déficit d'usage : selon l'UIT, seuls 38 % des Africains utilisaient Internet en 2024, contre une moyenne mondiale de 68 %, avec un fossé urbain-rural parmi les plus larges du monde (57 % en ville contre 23 % en zone rurale). Sans capacité d'hébergement régionale ni connectivité de masse, l'open data demeure structurellement dépendant de l'extérieur et inaccessible à une partie de ses bénéficiaires.

Troisième verrou : le sous-financement du socle statistique

Avant d'être ouverte, une donnée doit être produite. C'est le maillon le plus négligé. Selon la Fondation Mo Ibrahim (IIAG 2023), les statistiques ne reçoivent que 0,34 % de l'aide publique au développement totale, et l'aide reçue par l'Afrique pour les données et statistiques a presque diminué de moitié entre 2018 et 2021. Quand le socle de production s'assèche, l'ouverture des données devient un exercice de façade. Le retard ouest-africain est donc d'abord un problème de financement de l'amont, pas seulement de publication de l'aval.

• Exploitabilité : 14,5 % seulement des jeux de données publics évalués en Afrique sont lisibles par machine (Open Knowledge Foundation). Le reste est piégé en PDF, donc inutilisable à l'échelle.
• Infrastructure : une vingtaine de centres de données en Afrique de l'Ouest (estimations), et 38 % seulement d'utilisateurs Internet sur le continent en 2024 (UIT), contre 68 % au niveau mondial.
• Financement de l'amont : 0,34 % de l'aide publique au développement va aux statistiques, et l'aide aux données africaines a presque été divisée par deux entre 2018 et 2021 (Mo Ibrahim, IIAG 2023).

Une donnée enfermée dans un PDF existe, mais ne sert pas. Tant que 86 % des données publiques resteront non exploitables par machine, la gouvernance par la preuve demeurera une promesse.

Mesurer le gisement : combien vaut la donnée non ouverte ?

L'écart à combler n'est pas qu'un classement, c'est un gisement de valeur dormante. Si 14,5 % des jeux de données publics évalués sont exploitables, près de 86 % ne le sont pas : c'est la part de l'information publique déjà produite mais qui n'alimente ni l'analyse, ni la décision, ni l'innovation privée. Rapporté à une économie numérique passée de 1,1 % à 5,2 % du PIB continental en treize ans, ce gisement représente un potentiel de croissance directement bridé par un problème de format et de gouvernance, non par un manque de matière première. La donnée existe déjà ; elle est simplement inaccessible.

Le coût de l'inaction : piloter à l'aveugle

Que se passe-t-il si rien ne change ? Le coût se mesure d'abord en décisions prises sans données. La Fondation Mo Ibrahim documente une situation préoccupante : dans 14 pays africains, le dernier recensement de population remonte à avant 2010, ce qui signifie que toute la planification récente repose sur des estimations. En avril 2023, seuls 10 pays africains, représentant 19,6 % de la population du continent, disposaient d'un système enregistrant au moins 90 % des naissances ; et seulement 3 pays (7,8 % de la population) enregistraient au moins 90 % des décès. Un enfant non enregistré est invisible pour l'école, la santé et la protection sociale ; une population mal recensée fausse l'allocation des budgets, le découpage électoral et la réponse aux crises. L'inaction n'est pas neutre : elle se traduit en services mal ciblés, en fonds mal répartis et en politiques évaluées sur des bases fragiles.

À ce coût de pilotage s'ajoute un coût de souveraineté. Sans hébergement régional ni cadre commun, les données sensibles transitent et résident hors du continent, et la valeur analytique se capte ailleurs. Le manque de redondance d'infrastructure, illustré par la coupure de câbles sous-marins de mars 2024, transforme chaque incident technique en interruption de service public. Repousser l'investissement dans la donnée, c'est accepter que la décision publique ouest-africaine continue de s'appuyer sur des projections vieillissantes.

Ce que les moyennes cachent, et pourquoi la mesure fine change la décision

Un score national agrégé est un point de départ, jamais un point d'arrivée. Derrière un score ODIN moyen se cachent des écarts considérables entre catégories : un pays peut bien publier ses comptes nationaux et ignorer ses statistiques de santé, d'environnement ou de genre. Derrière un taux d'enregistrement des naissances se cachent des disparités entre milieu urbain et rural, entre régions, entre filles et garçons. Et derrière une moyenne continentale flatteuse, +23 % en 2024/25, se cachent des sous-régions qui décrochent. C'est précisément là que se situe la valeur ajoutée d'un travail de données rigoureux : non pas reproduire la moyenne, mais la décomposer.

C'est l'approche du CRAD. Mesurer fin, désagréger par sexe, par âge, par territoire et géolocaliser, c'est faire apparaître ce que l'agrégat dissimule et donc rendre la décision actionnable. Savoir que 23 % seulement des ruraux utilisent Internet (UIT) ne sert que si l'on sait où sont ces 23 %. Savoir que les naissances ne sont enregistrées qu'à 19,6 % de la population n'oriente l'action que si l'on identifie les communes où l'enregistrement s'effondre. Une donnée ouverte mais agrégée informe ; une donnée ouverte, désagrégée et géolocalisée décide. Le retard ouest-africain ne se comblera pas en publiant davantage de moyennes, mais en produisant des données suffisamment fines pour cibler l'intervention.

Le maillon institutionnel : un cadre régional qui se construit

La bonne nouvelle est que le cadre de gouvernance, longtemps absent, se met en place. L'Union africaine a adopté le 28 juillet 2022 son Cadre de politique des données (Data Policy Framework), feuille de route pour un marché unique numérique africain. Surtout, la Convention de Malabo (Convention de l'Union africaine sur la cybersécurité et la protection des données personnelles), adoptée en 2014, est enfin entrée en vigueur le 8 juin 2023 après avoir atteint le seuil requis de 15 ratifications, soit près de neuf ans après son adoption. Ce délai dit l'essentiel : adopter un cadre va bien plus vite que le ratifier, et plus encore que le mettre réellement en œuvre. Plusieurs pays ouest-africains, dont le Niger et le Sénégal, figurent parmi les parties, mais les listes de ratifiants publiées divergent encore selon les sources, ce qui en dit long sur le retard de transparence dans ce domaine. La CEDEAO, de son côté, dispose depuis le 16 février 2010 d'un Acte additionnel sur la protection des données personnelles. À l'échelle du continent, 39 des 55 pays africains avaient adopté une loi de protection des données fin 2024, dont 34 dotés d'une autorité de régulation.

Cette architecture juridique est nécessaire mais non suffisante. Disposer d'une loi de protection des données ne garantit pas qu'elle soit appliquée, ni qu'une autorité dispose des moyens de la faire respecter. Le risque, désormais, n'est plus l'absence de cadre, mais sa mise en oeuvre symbolique. C'est le même écart que celui mesuré par l'Open Data Barometer entre la préparation (27) et l'impact (10) : la région excelle à se doter de textes et reste fragile à les opérationnaliser.

Des champions régionaux qui montrent la voie

Le tableau n'est pas uniforme. Selon l'analyse d'ICTWorks, sur les quinze nations ouest-africaines, huit ont engagé des projets d'open data et cinq disposent d'initiatives nationales effectives : le Burkina Faso, le Ghana, le Nigeria, le Sénégal et la Sierra Leone. Le Ghana a démontré qu'une progression rapide était possible, en figurant parmi les pays africains ayant le plus gagné de places dans les éditions de l'Open Data Barometer. Sur le terrain réglementaire, plusieurs pays, dont le Bénin, le Ghana et le Sénégal, comptent parmi les États africains ayant formalisé une stratégie nationale d'intelligence artificielle. Ces avancées prouvent que la trajectoire de rattrapage est atteignable, à condition de transformer les stratégies en mécanismes d'exécution, car aucun de ces pays n'a encore mis en place de dispositif formel de régulation de l'IA.

L'angle mort du genre : compter celles qu'on ne compte pas

Parmi les catégories les plus déficitaires figurent les statistiques de genre. La Fondation Mo Ibrahim souligne que les données sur les violences faites aux femmes, le travail des enfants ou l'économie informelle, secteurs à forte présence féminine, comptent parmi les plus lacunaires du continent. Or ce qui n'est pas mesuré n'est pas financé. Un système d'enregistrement des naissances qui n'atteint 90 % que pour 19,6 % de la population laisse dans l'ombre des millions de femmes et d'enfants, avec des conséquences directes sur l'accès aux droits, à l'héritage et aux services. L'ouverture des données ne sera transformatrice que si elle s'accompagne d'une exigence de désagrégation par sexe, faute de quoi elle reproduira, en plus visible, les angles morts existants. C'est une dimension que le CRAD intègre systématiquement, de la conception de l'enquête à la restitution.

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