Identité légale : exister dans les registres pour accéder aux droits

Il existe une inégalité qui précède toutes les autres : ne pas exister pour l'État. À l'échelle mondiale, environ 850 millions de personnes ne disposent d'aucune preuve d'identité officielle, soit près d'une personne sur neuf, et plus de la moitié d'entre elles vivent en Afrique subsaharienne. Ce n'est pas une statistique administrative parmi d'autres. C'est le point de départ de l'exclusion : sans nom inscrit dans un registre, on n'ouvre pas de compte bancaire, on ne reçoit pas d'aide publique ciblée, on n'obtient pas de carte SIM, on ne vote pas toujours. En Afrique de l'Ouest, la couverture identitaire des adultes va de 47 % au Bénin à près de 90 % au Burkina Faso, et cet écart, contrairement à ce que l'on croit, ne relève ni d'une fatalité géographique ni d'un manque de technologie. Il relève d'un choix de politique publique, et d'abord d'un choix de mesure.

Une région, des couvertures identitaires très inégales

Les données de la Banque Mondiale, issues du programme Identification for Development (ID4D) adossé au Global Findex, révèlent une dispersion frappante. En tête, le Burkina Faso (90,2 %), le Sénégal (89,2 %) et le Ghana (87,9 %) approchent de la couverture universelle des adultes. À l'autre extrémité, le Niger plafonne à 53,1 % et le Bénin à 47,0 %, soit moins d'un adulte sur deux détenteur d'une pièce d'identité officielle. Le Bénin figure ainsi parmi les taux les plus bas de la sous-région, dans un ensemble où la moyenne subsaharienne des adultes détenant une identité s'établissait à 78 % en 2021. Une réserve de lecture s'impose : la dernière donnée disponible pour le Bénin remonte à 2021, alors que la plupart des autres pays disposent d'un point 2024. La comparaison directe doit donc être maniée avec cette précaution de calendrier. Elle n'efface pas le constat de fond : dans cette région, la carte de l'identité ne se superpose pas à la carte de la richesse ni à celle du climat, mais à celle des politiques d'enregistrement.

Ce que révèle ce classement est plus dérangeant qu'un simple retard. Les deux pays de queue de peloton, le Niger et le Bénin, ne sont ni les plus pauvres, ni les plus vastes, ni les plus enclavés de la région. Le Burkina Faso, en tête, partage avec le Niger un climat sahélien, une démographie rurale et des contraintes budgétaires comparables. Pourtant, plus de quarante points de couverture identitaire les séparent. Quand deux pays voisins aux conditions naturelles similaires affichent des écarts de cette ampleur, la variable explicative n'est plus la géographie : c'est l'organisation administrative, la densité des guichets d'enrôlement et la constance de l'effort public. Autrement dit, le déficit d'identité n'est pas un état de fait subi, mais le résultat cumulé de décisions, ou de leur absence.

La pièce d'identité, cette clé qui ouvre toutes les portes

L'identité légale n'a pas de valeur en soi : elle vaut par ce qu'elle déverrouille. Elle est la condition d'accès à la quasi-totalité des services modernes, publics comme privés. Sans elle, la vie économique et civique se rétrécit à un périmètre informel où le crédit, l'épargne sécurisée et la protection sociale n'ont pas droit de cité. Les données ID4D permettent de chiffrer précisément ce verrouillage, en interrogeant directement les adultes qui n'ont pas de pièce d'identité sur les difficultés qu'ils rencontrent.

Le résultat est sans ambiguïté. Au Sénégal, 52,2 % des adultes sans identité déclarent que ce manque leur cause des difficultés pour utiliser les services financiers, et 74,1 % pour participer aux élections : l'exclusion civique frappe la quasi-totalité des sans-papiers. Au Ghana, où l'enregistrement des cartes SIM est obligatoire, 67,1 % des adultes sans identité peinent à obtenir une ligne téléphonique, ce qui les prive du même coup de la mobile money, devenue le principal canal d'inclusion financière de la région. L'absence de pièce d'identité n'est donc pas un simple désagrément administratif : c'est un verrou en cascade, qui ferme une porte après l'autre.

• Le compte bancaire ou mobile money. L'identité est exigée à l'ouverture : au Sénégal, plus d'un adulte sans papiers sur deux (52,2 %) déclare des difficultés d'accès aux services financiers, ce qui les tient à l'écart du crédit, de l'épargne sécurisée et des transferts formels.
• La carte SIM et la mobile money. Là où l'enregistrement des SIM est obligatoire, l'absence d'identité coupe l'accès à la téléphonie et donc au premier canal d'inclusion financière : 67,1 % des adultes sans papiers au Ghana, 51,7 % au Nigeria.
• Les aides publiques et la citoyenneté. Sans identité, on n'est ni ciblé par un transfert social ni inscrit sur les listes : au Sénégal, 30,9 % peinent à recevoir une aide publique et 74,1 % à participer aux élections.

L'identité légale n'a pas de valeur en soi. Elle vaut par ce qu'elle déverrouille : le compte, l'aide, la ligne téléphonique, le bulletin de vote. Sans elle, la citoyenneté se réduit à un périmètre informel.

Le déficit d'identité se prolonge en déficit financier

Le lien entre identité et inclusion financière n'est pas théorique : il se lit dans la trajectoire de la bancarisation régionale. Sur la dernière décennie, la détention d'un compte, en banque ou en mobile money, a fortement progressé dans plusieurs pays. Le Sénégal est passé de 5,8 % d'adultes titulaires d'un compte en 2011 à 76,5 % en 2024, et le Ghana de 29,4 % à 81,2 %. Le Bénin a suivi une pente ascendante plus modeste, de 10,5 % à 51,8 %. Mais cette dynamique n'a rien d'automatique : le Niger, lui, stagne, passant de 15,5 % en 2017 à 14,8 % en 2024, un recul qui accompagne précisément la faiblesse de sa couverture identitaire. Là où l'identité progresse, le compte suit ; là où elle piétine, l'inclusion financière piétine aussi.

Ce lien relève d'un mécanisme concret, et non d'une simple corrélation. À l'ouverture d'un compte, en banque comme chez un opérateur de mobile money, la réglementation impose la vérification de l'identité du client, procédure dite de connaissance du client. Une pièce d'identité valide est donc la première pièce du dossier, littéralement la condition d'entrée. Sans elle, la porte de l'inclusion financière reste fermée quelle que soit la volonté d'épargner ou d'emprunter. Ce goulot d'étranglement se répercute sur toute la chaîne : pas de compte, donc pas d'historique de transactions, donc pas d'accès au microcrédit formel, donc un recours forcé aux circuits informels, plus chers et moins sûrs. Le déficit d'identité n'ampute pas seulement l'accès au compte : il prive d'une trajectoire financière entière.

Ce que vaut l'identité : jusqu'à 6 % du PIB dans les économies émergentes

Longtemps traitée comme une dépense de fonctionnement administratif, l'identité est en réalité un investissement à rendement élevé, désormais chiffré. Selon le McKinsey Global Institute, un système d'identité numérique largement adopté peut débloquer une valeur économique équivalente à 3 à 13 % du PIB à l'horizon 2030 selon les pays, avec un potentiel de l'ordre de 6 % du PIB dans les économies émergentes contre 3 % dans les économies matures, à condition d'une forte adoption et de multiples usages à valeur ajoutée. Ce gain ne tombe pas du ciel : il provient de la réduction des fraudes, de la baisse des coûts de transaction, de la formalisation d'une part de l'économie informelle et surtout de l'inclusion financière de populations jusque-là hors du système. Rapporté à l'Afrique de l'Ouest, où l'informel domine et où l'inclusion financière reste incomplète, ce chiffre place la question identitaire non dans la rubrique des dépenses, mais dans celle des leviers de croissance.

Cette lecture change l'arbitrage budgétaire. Un ministre des Finances qui considère l'enrôlement identitaire comme un coût le repoussera toujours derrière des priorités jugées plus urgentes. Le même ministre, s'il lit l'identité comme une infrastructure économique au même titre qu'une route ou un réseau électrique, l'intègre à sa stratégie de croissance. La donnée de McKinsey est illustrative et suppose des conditions d'adoption exigeantes, mais elle fixe un ordre de grandeur : dans une région où plusieurs pays laissent près de la moitié de leurs adultes hors des registres, le potentiel de valeur non réalisée se compte en points de PIB, chaque année, tant que le déficit persiste.

Le déficit a un genre : les femmes d'abord exclues

La moyenne nationale masque une fracture qui traverse chaque pays : celle du genre. Dans la possession d'une pièce d'identité, les femmes restent systématiquement moins couvertes que les hommes. Le cas le plus extrême est celui du Niger, où 63,5 % des hommes détiennent une identité contre 43,4 % des femmes, soit près de 20 points d'écart, l'un des plus importants au monde (la Banque Mondiale documente 19 points). Au Bénin, l'écart atteint 11 points (52,6 % des hommes contre 41,7 % des femmes), sans différence notable entre riches et pauvres mais avec une forte fracture urbain-rural. À l'échelle des pays à faible revenu, les femmes demeurent en moyenne 8 points moins susceptibles que les hommes de posséder une pièce d'identité.

Cet écart d'identité n'est pas une abstraction : il se prolonge directement en exclusion financière. Au Niger, seulement 12,2 % des femmes détiennent un compte, en banque ou en mobile money, le taux le plus faible de la sous-région, contre 17,6 % pour les hommes. Le déficit d'identité et le déficit financier se cumulent alors sur les mêmes personnes, au même endroit. Une femme sans pièce d'identité est une femme sans compte, sans crédit formel, sans accès direct aux transferts sociaux : trois exclusions qui n'en font qu'une, et qui se transmettent souvent au foyer tout entier.

L'origine de cet écart mérite d'être nommée, car elle commande la réponse. Les femmes se heurtent plus souvent que les hommes aux obstacles préalables : elles sont plus fréquemment dépourvues d'acte de naissance, moins mobiles pour rejoindre un guichet éloigné, moins souvent en mesure d'avancer le coût d'une démarche, et parfois freinées par des procédures qui exigent la présence ou l'accord d'un tiers. Le déficit féminin n'est donc pas un moindre intérêt pour l'identité, mais l'accumulation de barrières que la moyenne nationale gomme. Une campagne d'enrôlement aveugle au genre reproduira mécaniquement cet écart ; seule une campagne qui cible explicitement les femmes, avec des guichets et des horaires adaptés, peut le réduire.

Pourquoi ils n'ont pas de papiers : des obstacles concrets, pas un refus

L'idée reçue voudrait que les personnes sans identité aient simplement négligé une démarche. Les données démentent ce préjugé : les obstacles sont matériels, financiers et géographiques bien avant d'être un manque de motivation. Interrogés sur les raisons de leur absence de papiers, les adultes sans identité d'Afrique de l'Ouest citent d'abord le manque des documents requis (41,3 % en moyenne), c'est-à-dire l'absence d'un acte de naissance ou d'un justificatif préalable, puis l'éloignement du bureau (35,1 %) et le coût de la démarche (34,9 %). Le sentiment de ne pas en avoir besoin n'arrive qu'en quatrième position (23,9 %). Autrement dit, la majorité de ceux qui n'ont pas de pièce d'identité en voudraient une, mais se heurtent à un parcours administratif hors de portée.

La racine du problème : l'enfant qui n'a jamais été enregistré

Le premier obstacle cité par les adultes sans papiers, l'absence des documents requis, renvoie à une défaillance située bien en amont : l'enregistrement des naissances. Une pièce d'identité s'obtient sur présentation d'un acte de naissance ; sans cet acte fondateur, la chaîne administrative est rompue dès le départ. Or l'Afrique concentre la majorité des enfants non enregistrés de la planète : d'après l'UNICEF, plus de la moitié des enfants de moins de cinq ans non déclarés dans le monde vivent sur le continent. En Afrique de l'Ouest, la couverture de l'enregistrement des naissances plafonne autour de 63 %, loin derrière l'Afrique australe (environ 88 %) et loin de l'universalité visée par la cible 16.9 des Objectifs de développement durable, qui promet une identité légale pour tous, y compris l'enregistrement des naissances, d'ici 2030.

Ce chiffre éclaire d'un jour nouveau le déficit adulte. Un pays qui n'enregistre pas ses nouveau-nés fabrique, année après année, une cohorte de futurs adultes sans preuve d'existence, condamnés à commencer leur vie civique par une démarche de rattrapage coûteuse et incertaine. Inversement, un pays qui enregistre systématiquement ses naissances tarit la source du déficit : chaque enfant déclaré est un adulte qui n'aura pas à prouver a posteriori qu'il existe. C'est pourquoi la bataille de l'identité se gagne d'abord à la maternité et à l'état civil communal, pas seulement au guichet d'enrôlement des adultes. Négliger l'enregistrement des naissances, c'est vider un tonneau percé.

Ce que les moyennes cachent : la géographie de l'exclusion

Un taux national de couverture identitaire est une moyenne, et les moyennes masquent l'essentiel. Le déficit ne se répartit pas uniformément : il se concentre sur des populations précises, les femmes, les jeunes, les habitants des zones rurales, les moins instruits et les plus pauvres. Au Bénin, l'écart urbain-rural est marqué, quand l'écart entre riches et pauvres l'est moins ; ailleurs, c'est l'inverse. Cibler efficacement une politique d'inclusion suppose donc de savoir précisément où et qui sont les sans-papiers, ce qu'un indicateur agrégé ne dira jamais. Une campagne d'enrôlement conçue pour les villes ratera les villages les plus enclavés, là où le déficit est le plus profond.

La couverture numérique ajoute une couche à cette fracture. Au Bénin, malgré le déploiement de systèmes d'identité fondamentaux, seuls 15,0 % des adultes détiennent une identité numérique ou en ligne. La modernisation des registres, indispensable, ne comble pas mécaniquement le fossé de base : elle risque même de le creuser si les populations les plus exclues, faute d'accès et de littératie, restent hors du dispositif numérique. Le numérique est un accélérateur d'inclusion pour ceux qui sont déjà dans le système, et un facteur d'exclusion supplémentaire pour ceux qui n'y sont pas encore.

Le coût de l'inaction : l'invisibilité statistique

L'absence d'identité légale a un coût qui dépasse la personne concernée : elle rend les populations invisibles aux politiques publiques. Un citoyen sans papiers ne figure dans aucun fichier social ; il ne peut donc pas être ciblé par un transfert monétaire, inscrit dans un programme de couverture santé, ni recensé pour l'ouverture d'une école ou d'un centre de soins. Chaque aide non versée et chaque compte non ouvert représente une exclusion économique durable pour le ménage et un coût d'opportunité pour l'État, qui pilote alors une partie de sa population à l'aveugle. L'informalité n'est pas seulement subie par les individus : elle prive la puissance publique de ses instruments de ciblage.

Ce coût est d'autant plus élevé que le déficit est massif. Au Bénin, 53 % des adultes n'avaient aucune pièce d'identité officielle en 2021 : plus d'un adulte sur deux hors des radars administratifs, l'ordre de grandeur d'un chantier national et non d'un ajustement à la marge. À l'échelle mondiale, sur les 850 millions de personnes sans identité, environ 55 % vivent en Afrique subsaharienne, soit près de 470 millions d'individus. Ce chiffre inclut les enfants dont la naissance n'a jamais été enregistrée, et il ne doit pas être confondu avec le taux de possession d'identité des adultes (78 % en 2021) : il mesure la population totale sans preuve d'existence légale, adultes et enfants réunis. Les deux périmètres racontent la même urgence sous deux angles.

L'invisibilité statistique se paie aussi lors des chocs. Une crise sanitaire, une inondation, une flambée des prix appellent une réponse d'urgence ciblée : distribuer une aide, vacciner, secourir. Or on ne secourt bien que ce que l'on a préalablement recensé. Lorsqu'une part importante de la population n'existe dans aucun registre, l'État répond dans l'urgence à l'aveugle, arrose large et gaspille, ou pire, laisse de côté les plus vulnérables, précisément ceux qui cumulent absence de papiers, pauvreté et éloignement. Le déficit d'identité n'est donc pas seulement un frein en temps normal : il transforme chaque crise en crise de ciblage, au moment où la précision compte le plus.

Un défi mondial, une concentration africaine

Le déficit d'identité n'est pas une singularité ouest-africaine : c'est un défi mondial dont l'Afrique subsaharienne porte la part la plus lourde. Sur la planète, une personne sur neuf ne peut prouver légalement son existence, et plus de la moitié des personnes concernées vivent au sud du Sahara. Ce constat appelle une lecture prudente des chiffres, car les sources évoluent : le rapport ID4D de référence chiffre le total mondial à environ 850 millions pour 2021-2022, tandis qu'une mise à jour ultérieure le révise à environ 800 millions et relève la couverture identitaire des adultes subsahariens de 78 % (2021) à 81 %. Nous retenons ici la valeur de 850 millions pour 2021-2022 en la signalant explicitement, plutôt que de mélanger des millésimes. Un chiffre qui recule, mais qui laisse encore des centaines de millions de personnes sans preuve légale d'existence.

Plus d'un adulte béninois sur deux n'existe dans aucun registre officiel. Ce n'est pas un ajustement à la marge : c'est la moitié d'une population adulte qui reste à intégrer dans le système d'identité.

L'angle CRAD : l'identité, socle transversal de toute politique

Le CRAD relève que la donnée d'identité est le socle transversal de toute politique de développement. Sans registres fiables, ni le ciblage des aides, ni la couverture santé universelle, ni le suivi-évaluation des programmes ne sont réellement possibles : on ne peut ni compter, ni suivre, ni évaluer une population qui n'existe pas administrativement. C'est pourquoi la question identitaire ne se réduit pas à un projet de délivrance de cartes : elle conditionne la crédibilité de l'ensemble de l'action publique et de la donnée qui la fonde.

C'est précisément l'angle de travail du CRAD sur les systèmes d'information. Nos enquêtes de terrain, systématiquement désagrégées par sexe, par milieu de résidence et par niveau de vie, permettent aux États et aux bailleurs de mesurer les angles morts de la couverture identitaire, là où ils se trouvent réellement, et d'y adosser des programmes d'inclusion mesurables. Cartographier les sans-papiers par zone et par profil, c'est transformer un taux national en feuille de route opérationnelle, et faire passer la politique d'identité de l'intention à la précision. La collecte numérique géolocalisée, le suivi campagne après campagne et la désagrégation fine sont les instruments qui donnent au chantier identitaire sa boussole.

Cette approche par la donnée désagrégée n'est pas un raffinement méthodologique : elle décide de l'efficacité de chaque franc investi. Un même budget d'enrôlement ne produit pas la même inclusion selon qu'il cible les zones et les profils où le déficit est le plus profond ou qu'il ratisse indistinctement là où la couverture est déjà bonne. Mesurer finement qui reste sans papiers, femme ou homme, jeune ou âgé, en ville ou en village, c'est offrir au décideur la carte qui manque à la plupart des programmes d'identité de la région. Sans cette carte, l'investissement public avance à tâtons ; avec elle, il concentre l'effort là où il change réellement une vie.

Au fond, le déficit d'identité ouest-africain n'est pas un problème technique non résolu : les systèmes d'enregistrement existent, et le Togo a montré qu'ils pouvaient gagner 22 points en trois ans. C'est un problème de priorité politique et de pilotage par la donnée. Les pays qui progressent sont ceux qui traitent l'identité comme une infrastructure de base, au même titre que la route ou l'électricité, et qui mesurent qui reste au bord du chemin. Exister dans les registres n'est pas une formalité : c'est la première marche de la citoyenneté et de l'inclusion économique.

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