Dépenses publiques d'éducation : l'effort budgétaire en question

Un chiffre suffit à révéler la place qu'un État accorde réellement à son école : la part de richesse nationale qu'il y consacre. En Afrique de l'Ouest, cette part plafonne autour de 3,6 % du PIB (moyenne simple de neuf pays en 2022), soit sous la moyenne africaine (4,3 %), sous la moyenne mondiale (4,66 %) et, surtout, sous le plancher de 4 % que la communauté internationale s'est elle-même fixé. Or ce sous-financement n'est pas une fatalité budgétaire : à PIB comparable, certains voisins font des choix radicalement différents. Et il intervient au pire moment, quand la démographie scolaire de la région s'apprête à connaître la plus forte poussée du continent. Derrière une moyenne d'apparence terne se joue donc l'avenir scolaire de dizaines de millions d'enfants.

Une moyenne régionale qui décroche

Le sous-financement de l'éducation ouest-africaine n'est pas une impression, c'est une mesure. À environ 3,6 % du PIB (moyenne simple des neuf pays suivis en 2022), la région se situe presque un point sous la moyenne de l'Afrique subsaharienne (4,3 %) et près d'un point sous la moyenne mondiale (4,66 %). L'écart paraît modeste ; il ne l'est pas. Le cadre d'action Éducation 2030, adopté à Incheon en 2015 par l'ensemble des États membres de l'UNESCO, fixe une double cible de référence : consacrer au moins 4 à 6 % du PIB et au moins 15 à 20 % des dépenses publiques totales à l'éducation. Mesurée à cette aune, l'Afrique de l'Ouest n'atteint même pas le seuil plancher. Sur le terrain, ce point de PIB manquant se traduit en classes surchargées, en enseignants sous-payés et en manuels absents.

Un écart de un à dix-sept entre les pays

La dispersion intrarégionale est le fait le plus saillant, et le plus instructif. En 2022, le Sénégal consacre 5,95 % de son PIB à l'éducation publique, le taux le plus élevé d'Afrique de l'Ouest, suivi du Burkina Faso à 5,30 %. À l'opposé, le Nigeria n'y affecte que 0,35 % de son PIB, soit un rapport d'environ un à dix-sept entre les deux extrêmes. Ce niveau nigérian, exceptionnellement bas, reflète la seule dépense fédérale telle que recensée par la Banque Mondiale : l'éducation y est en grande partie financée par les États fédérés, dont les budgets ne sont pas consolidés dans cet indicateur (à interpréter comme un plancher fédéral plutôt qu'un effort national total). Entre ces pôles se déploie un peloton intermédiaire : le Mali (4,05 %), le Togo (3,78 %), le Niger (3,71 %), la Côte d'Ivoire (3,48 %) et le Bénin (3,10 %). Le Ghana, à 2,91 %, demeure lui aussi sous le seuil de 3 %, ce qui confirme un enseignement central : la richesse relative d'un pays ne garantit nullement la priorité accordée à son école. La décision politique, et non le seul niveau de développement, fait la différence.

Le Sénégal : la preuve qu'un autre choix est possible

Le cas sénégalais mérite qu'on s'y arrête, car il dément l'idée d'un plafond régional infranchissable. Avec 5,95 % du PIB en 2022, puis 6,16 % en 2023, le pays se situe non seulement dans la fourchette recommandée par le cadre Éducation 2030 (4 à 6 %), mais à son sommet. Cet effort n'est pas un accident statistique : il traduit une orientation budgétaire durable, l'éducation y figurant de longue date parmi les premiers postes de dépense publique. À niveau de richesse par habitant comparable à celui de plusieurs de ses voisins, le Sénégal a fait de l'école une priorité affichée et financée. C'est le point décisif pour le reste de la région : l'écart qui sépare le Bénin (3,10 %) du Sénégal (5,95 %) n'est pas un écart de moyens, c'est un écart de priorité. Combler ne serait-ce que la moitié de cet écart, pour un pays comme le Bénin, représenterait un quasi-doublement de marge sur la trajectoire vers le plancher international.

Pourquoi la dépense décroche : trois mécanismes

Si l'effort régional reste sous le seuil, c'est qu'une mécanique à plusieurs ressorts pousse la dépense vers le bas. Trois facteurs se combinent. D'abord, l'étroitesse de l'assiette : un même pourcentage appliqué à des économies modestes ne dégage que des montants absolus faibles, ce qui rend tout arbitrage budgétaire douloureux. Ensuite, la concurrence des autres postes souverains (sécurité, service de la dette, subventions), qui dans plusieurs pays du Sahel a vu la dépense sécuritaire grignoter les marges sociales. Enfin, l'érosion d'un amortisseur historique : l'aide internationale à l'éducation, longtemps utilisée comme variable d'ajustement, décline depuis 2019. Quand cet appui se contracte sans que les ressources internes ne prennent le relais, c'est l'enveloppe scolaire qui absorbe l'ajustement.

Les conséquences de cette mécanique se mesurent. La pauvreté des apprentissages, part des enfants de 10 ans incapables de lire et comprendre un texte simple, atteint 89 % en Afrique subsaharienne en 2022, en hausse par rapport aux 86 % d'avant la pandémie. Autrement dit, près de neuf enfants sur dix franchissent l'âge clé de la consolidation de la lecture sans maîtriser cette compétence fondatrice. Un système qui ne finance ni les enseignants en nombre suffisant, ni les manuels, ni le temps d'apprentissage, ne peut pas produire d'autre résultat.

• Assiette étroite : à pourcentage égal, une économie modeste dégage des montants absolus faibles, ce qui durcit chaque arbitrage budgétaire.
• Éviction par les dépenses souveraines : sécurité, service de la dette et subventions captent une part croissante du budget, en particulier au Sahel.
• Repli de l'aide extérieure depuis 2019 : la contraction d'un appui longtemps structurant pèse directement sur l'enveloppe éducative quand les recettes internes ne compensent pas.

Le pourcentage ne dit pas tout : la question des montants

Raisonner uniquement en part de PIB occulte une réalité brutale : un même pourcentage appliqué à des économies de tailles très différentes produit des moyens incomparables. C'est ce que révèle la dépense par apprenant. Selon les estimations internationales (ordre de grandeur), les pays à faibles revenus ne mobilisent qu'environ 55 dollars par apprenant et par an, quand les pays à revenu élevé en dépensent plusieurs milliers, soit un rapport de un à plus de cent. Autrement dit, même un effort budgétaire relatif élevé dans un pays pauvre se traduit par des ressources absolues qui restent une fraction de celles disponibles ailleurs. L'enjeu n'est donc pas seulement de mieux prioriser, mais aussi de faire croître l'assiette, ce qui ramène la question du financement de l'éducation à celle, plus large, de la mobilisation des ressources internes.

Les pays à faibles revenus ne dépensent qu'environ 55 dollars par apprenant et par an, contre plusieurs milliers dans les pays riches : un rapport de un à plus de cent.

La bombe démographique : financer une école qui double

Le sous-financement n'est pas seulement un problème de niveau, c'est un problème de trajectoire. Car la demande scolaire ouest-africaine ne se stabilise pas : elle explose. Entre 2015 et 2030, la population d'âge primaire de l'Afrique progressera d'environ 33 %, passant de 189 à 251 millions d'enfants, et c'est l'Afrique de l'Ouest qui portera la plus forte hausse du continent, de l'ordre de 22 millions d'enfants supplémentaires. Dans le seul Sahel, le nombre de jeunes de moins de 20 ans doublera d'ici 2050. Maintenir un effort budgétaire constant en pourcentage de PIB, dans ce contexte, revient mécaniquement à diminuer la dépense par tête. Pour simplement ne pas reculer, la région doit donc augmenter sa dépense plus vite que sa richesse. Le statu quo budgétaire, ici, est déjà une régression programmée.

Le coût de l'inaction : enfants hors de l'école et pénurie d'enseignants

Quand le financement ne suit pas la démographie, deux fractures s'élargissent. La première est l'exclusion scolaire. L'Afrique centrale et de l'Ouest abrite déjà environ 57 millions d'enfants, adolescents et jeunes de 6 à 18 ans privés d'école, soit près du quart des exclus de la planète. Dans le Sahel, près de 40 % des enfants en âge d'aller à l'école primaire n'y sont pas, et dans des pays comme le Burkina Faso, le Tchad, le Mali et le Niger, plus de la moitié des enfants et adolescents n'ont pas accès à l'éducation. La seconde fracture est celle des moyens humains : l'Afrique subsaharienne devra recruter environ 15 millions d'enseignants d'ici 2030 pour tenir ses objectifs, dont 4,4 millions pour le primaire et 10,7 millions pour le secondaire. Sans desserrement budgétaire, ces postes ne seront ni créés, ni financés, ni formés. Le coût de l'inaction ne se règle pas en 2030 : il se paie pendant trente ans, sous forme d'une génération moins instruite, moins productive et plus exposée.

Un mur de financement à 70 milliards de dollars

À l'horizon 2030, l'écart se chiffre globalement. Pour atteindre les cibles de l'Objectif de développement durable n° 4 (ODD 4) sur l'éducation de qualité, l'Afrique subsaharienne doit combler un déficit de financement annuel d'environ 70 milliards de dollars, fraction d'un manque global de 97 milliards pour les 79 pays à revenus faibles et intermédiaires-inférieurs. Le contexte aggrave l'équation : l'aide internationale décroît depuis 2019. La dépendance aux bailleurs extérieurs, longtemps amortisseur, ne peut plus tenir lieu de stratégie. La mobilisation des ressources internes devient la variable décisive, et le pilotage fin de la dépense, la condition de son efficacité.

Ce que la moyenne cache, et pourquoi la mesure fine change la décision

La moyenne régionale de 3,6 % est un voile autant qu'une information. Elle gomme l'écart de un à dix-sept entre les pays, mais elle gomme aussi les écarts à l'intérieur de chaque pays, là où se joue l'équité réelle. Un budget national d'éducation, même conforme au plancher international, peut concentrer ses moyens sur les chefs-lieux urbains et l'enseignement supérieur, tout en laissant les écoles rurales du nord sans manuels ni enseignants titulaires. La part de PIB ne dit rien de cette géographie de la dépense ; la dépense par apprenant désagrégée par niveau, par région et par sexe, oui. C'est précisément là que se situe la valeur ajoutée d'une mesure de terrain. Tant qu'on raisonne en agrégat national, on arbitre à l'aveugle. Dès qu'on géolocalise et qu'on désagrège la dépense, on voit où le franc public produit réellement de l'apprentissage et où il se perd, et l'on peut réallouer.

C'est la conviction qui guide le travail du CRAD : aucune politique éducative n'est plus solide que les données sur lesquelles elle repose. Comparer des pourcentages nationaux est un point de départ utile pour situer un effort ; ce n'est pas un instrument de pilotage. Pour transformer un budget en résultats d'apprentissage, il faut suivre la dépense jusqu'à la salle de classe, mesurer ce qu'elle finance réellement (postes d'enseignants pourvus, manuels distribués, jours d'école effectifs) et le rapporter à des acquis mesurés sur le terrain. C'est ce chaînage, du franc budgété à la compétence acquise, désagrégé par territoire et par sexe, qui permet à un ministère d'arbitrer en connaissance de cause et à un bailleur de financer un effort dont il peut vérifier le rendement.

L'angle équité : ce que la dépense globale doit à la dimension de genre

L'exclusion scolaire n'est pas neutre du point de vue du genre. Dans les zones où la pression sécuritaire et la pauvreté concentrent les sorties précoces, ce sont d'abord les filles qui quittent ou ne rejoignent jamais le système, notamment au passage du primaire au secondaire. Une dépense publique pilotée à la maille fine permet d'identifier ces points de rupture et d'y flécher des moyens ciblés (cantines, bourses, internats, recrutement d'enseignantes), là où une enveloppe globale les dilue. Mesurer l'effort budgétaire par sexe et par territoire n'est pas un raffinement statistique : c'est la condition pour que la dépense d'éducation serve effectivement celles et ceux qui en sont aujourd'hui le plus éloignés.

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